¿Por qué el régimen jubilatorio no dispone prestaciones para quienes acumularon 20 años de aportes, pero no llegaron a 30? ¿Qué pasa cuando hay subsistemas, como el del monotributo o el de casas particulares, en los cuales las contribuciones son demasiado bajas para pensar en sostener cualquier promesa de pago, más allá de que las prestaciones se financian en gran medida con impuestos, además de usarse aportes y contribuciones?
Redefinir el modelo contributivo en el sistema previsional nacional es una idea que sobrevoló algunas de las exposiciones escuchadas el miércoles último, en una reunión de comisiones en la Cámara de Diputados de la Nación: la de Previsión y Seguridad Social y la de Presupuesto y Hacienda.
Se trató del tercero de una serie de encuentros, en los que un grupo de legisladores de la oposición intentan avanzar para llevar al recinto un proyecto de ley, que podría implicar la reposición de un sistema de moratoria, o la puesta en marcha de prestaciones proporcionales al tiempo aportado, dirigidas a quienes no reúnan los 30 años de contribuciones que ahora exige como mínimo la ley.
El debate avanza en las comisiones, incluso cuando no hay consenso con el oficialismo y aun cuando ciertas propuestas, de ser aprobadas, terminarían en un veto presidencial, según advirtieron varios expositores.
La necesidad de repensar el modelo surge, entre otras cosas, de observar el protagonismo que durante 20 años tuvieron las prestaciones otorgadas vía moratorias, por falta de aportes suficientes. De hecho, de las jubilaciones hoy en curso de pago, dos tercios fueron obtenidas de esa manera. Y, al mismo tiempo en que avanzó el uso de esos planes -que permitieron ampliar el porcentaje de la población mayor con ingresos-, se fue perdiendo fuertemente poder adquisitivo de cara a la alta inflación. Quienes tienen haberes sin bonos (es decir, superiores al mínimo) tienen un 50% de la capacidad de compra que tenían a fines de 2017 si la medición se hace contra el índice promedio de precios del Indec, e incluso cuando en los últimos meses hubo una recuperación.
“La moratoria es una respuesta ante la crisis, pero cuando se vuelve algo estructural, es un problema”, apuntó el economista Rafael Rofman, uno de los invitados a la reunión. El investigador principal de Protección Social en el Cippec dijo que, a partir del fin de la vigencia de la moratoria de la ley 27.705 -el 23 de marzo último-, surgieron propuestas o bien para reponer ese tipo de planes, o bien para instaurar prestaciones proporcionales. Según su visión, son iniciativas “con problemas”, porque las moratorias son para una emergencia, y mantenerlas (tal como ocurrió durante 20 años) “no es una política pública consistente”, y porque las prestaciones proporcionales no dejan de ser “una especie de parche”, que se pondría sin observar a la par otras cuestiones del sistema.
Además, advirtió que, si el Poder Ejecutivo no está involucrado en la propuesta, “no funciona”. “Pensemos el problema entero y con una búsqueda de consenso; no como una batalla política”, recomendó Rofman, en línea con lo dicho por otros oradores.
Por caso, el vicepresidente de la Asociación de Abogados Previsionalistas, Federico Despoulis Netri, dijo que una eventual nueva ley de moratoria sería “indefectiblemente” vetada por el Poder Ejecutivo.
Fin de la vigencia
El plan de moratoria para personas en edad jubilatoria de la ley 27.705 –que consistía en otorgar la prestación sin un pago previo por los aportes comprados, cuyo costo se saldaba con descuentos de los haberes, en hasta 120 meses- venció el 23 de marzo, porque así lo había establecido la ley votada en 2023. El Gobierno de Javier Milei siempre fue contrario a la extensión de la vigencia.
Pero no es solo ese rechazo a las moratorias lo que hace saber a los diputados que una ley sin consenso no tendría futuro. Ocho meses atrás, Milei firmó el decreto de veto a la ley con cambios al sistema jubilatorio aprobada en 2024.
Respecto de aquel hecho, el abogado Adrián Tróccoli recordó que el decreto 782, de veto a la ley 27.756, argumentaba que lo aprobado por el Congreso no contemplaba el impacto fiscal ni determinaba una fuente de financiamiento, violando así “el marco jurídico vigente”. Agregó que los proyectos hoy en danza tampoco incluyen ese aspecto. Además, el abogado afirmó que en algunas iniciativas se proponen prestaciones para quienes no reúnan 30 años de aportes que, en la práctica, serían más bajas que la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM).
La PUAM fue creada por ley en 2016, con la intención de que, con el tiempo, reemplazara a las moratorias que, sin embargo, luego volvieron a tomar fuerza. Entre marzo de 2023 y ese mes de 2025, se otorgaron más de 580.623 prestaciones por el plan ya caído de la ley 27.709, según informó días atrás en el Congreso el jefe de Gabinete, Guillermo Francos. Solo en 2024, según datos de la Subsecretaría de Seguridad Social, el 74% de las jubilaciones dadas de alta tuvo moratoria.
Sin soluciones de fondo
Lo que refleja la alta incidencia y la continuidad de esos planes durante dos décadas es que el problema de fondo, la alta informalidad y la precariedad en el mercado de trabajo, no fue resuelto. Ni tampoco hubo una adecuación de la ley previsional. Según datos del Indec, el 42% de los trabajadores no tiene aportes: el índice es de 62% entre los cuentapropistas y de 36,1% entre los asalariados. Más allá de esos números, que muestran “una foto” de la situación en un momento dado (el cuarto trimestre de 2024), “la mitad de las personas que están aportando no va a llegar a los 30 años”, según advirtió en el encuentro Manuel Mera, director de Protección Social del Cippec.
En la situación influye el contexto de un país con altos y persistentes niveles de pobreza y, por tanto, con una gran parte de la población, de todas las edades, con bajos ingresos.
“Estamos consagrando la incapacidad del Congreso de dar soluciones de fondo a problemas que tienen profundo contenido social”, sentenció el abogado Aníbal Paz, respecto de las propuestas de reponer las moratorias. Según evaluó, esos planes no solo tienen un costo financiero, sino que también perpetúan inequidades, injusticias y la propia insostenibilidad del sistema, porque no se solucionan problemas que se agravarán en el futuro, por factores como el envejecimiento poblacional.
Cuestionar el requisito de 30 años
Una propuesta que está en uno de los proyectos y sobre la que habló en la reunión de comisiones el economista Jorge Colina, del instituto Idesa, es eliminar el requisito de los 30 años de aportes para jubilarse y disponer que el haber inicial se calcule en función de los años contribuidos, sin importar cuántos sean. La PUAM, que equivale al 80% del haber mínimo, actuaría como un piso garantizado. Hoy esa prestación no exige aportes y requiere tener 65 años, tanto para varones como para mujeres.
Según el economista Osvaldo Giordano, hoy presidente de Ieral de Fundación Mediterránea y primer director ejecutivo de la Anses en la gestión Milei, debería disponerse que la PUAM sea compatible con trabajar, como lo fue en sus inicios. Además, dijo, debería corregirse algo que ocurre hoy, que es que la prestación trata de igual manera a quien hizo pocos o ningún aporte, que a quien contribuyó varios años.
La “mejor alternativa”, según consideró quien fue presidente de la Caja de Previsión de Córdoba y ministro de Finanzas de esa provincia, no sería restituir una moratoria, sino mejorar la PUAM,como una política previa a la evaluación y al tratamiento de proyecto integral sobre el sistema.
Preferir la moratoria, dijo por su parte Despoulis Netri, es algo “totalmente injusto”, porque, por ejemplo, se termina beneficiando al empleador que no contribuye.
Más allá de la informalidad en el trabajo en relación de dependencia, Nicolás Dvoskin, economista del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico, llevó el concepto de una “ficción contributivista”, al señalar que el sistema hoy es semi-contributivo, tanto por los aportes de algunas personas como también en las fuentes de financiamiento, ya que gran parte no proviene de aportes y contribuciones, sino de impuestos generales.
En cuanto a los aportes, especificó que en la categoría A monotributo el aporte jubilatorio representa el 3% del haber mínimo con bono. Eso, consideró, no es un sistema contributivo, sino semi contributivo, como también lo es el de personal de casas particulares, en el cual el aporte previsional en la categoría de mayor carga horaria es de $ 1384,95. “Obviamente eso no alcanza para pagar una jubilación mínima bajo ningún cálculo actuarial”, definió.
Es un punto no menor para la evaluación del sistema, si se tiene en cuenta que en los últimos años, mientras quedó estancado el número de asalariados del sector privado registrado, subió de manera significativa el de monotributistas.
Financiamiento
Si bien es cierto que esas cuestiones hacen a la sostenibilidad del régimen, también es un dato que el sistema de la seguridad social se financia en buena medida con la recaudación de impuestos según reglas ya definidas (por ejemplo, va a la Anses parte del IVA) y, además, con asistencia del Tesoro para cubrir el déficit.
El uso de impuestos generales fue uno de los argumentos de quienes defendieron la propuesta de reponer la moratoria, motorizada por el kirchnerismo y la izquierda. “Hay que resolver el problema de los que no se pueden jubilar ahora”, dijo el exdiputado nacional y expresidente del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, Eduardo Santín, quien lamentó que hay quienes no se quejan de las moratorias impositivas, pero ponen “el grito en el cielo” si se trata de la moratoria previsional.
Tras afirmar que hay una pérdida de poder adquisitivo que viene de décadas, “agudizada por las políticas de ajuste”, Marcos Wolman, de la Mesa Coordinadora de Jubilados y Pensionados pidió “un aumento de emergencia” y la “continuidad inmediata de la moratoria”.
Además de la inexistencia de consenso para esa última medida, la advertencia del veto seguro fue hecha por varios expositores. Y algo más fue señalado como punto a considerar ante los cambios: el economista de Equilibra Diego Bossio, director de la Anses entre 2009 y 2015, puso foco en el riesgo de los juicios que sobrevienen cuando hay determinadas reformas.
“Los jubilados ya están ganando juicios, por la caída del poder adquisitivo, con fallos que hacen que se duplique el monto de sus haberes”, afirmó Tróccoli, quien agregó que debería estudiarse algún plan, en todo caso de mediano plazo, para permitir la recuperación de lo perdido en los últimos años.
En el encuentro en Diputados, de hecho, se mencionó el fallo de la Cámara Federal de Mar del Plata, que días atrás declaró inconstitucional la fórmula de movilidad del gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, que rigió entre 2021 y marzo de 2024. La sentencia de la demanda hecha por Mirta Noemí Giménez, indica que, en el período en cuestión, los jubilados que no cobran bonos perdieron un 50,3% de su poder de compra.